發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2018〕1391號
上海市、江蘇省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、云南省發(fā)展改革委、國土資源廳、水利廳、林業(yè)廳（局）：
為全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上的重要講話精神，著力解決長江干流兩岸綠化缺株斷帶、森林生態(tài)功能脆弱等問題，加快構(gòu)筑沿江森林生態(tài)廊道，經(jīng)商推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，現(xiàn)就加快推進(jìn)長江兩岸造林綠化工作提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以增加長江兩岸林草覆蓋、提升森林質(zhì)量為主攻方向，以機(jī)制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為動力，大力推進(jìn)造林綠化和森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升，積極實(shí)施沿線村鎮(zhèn)綠化美化，加快構(gòu)筑連續(xù)完整、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)，盡快建成長江兩岸綠色生態(tài)廊道，讓長江上下游、左右岸綠起來、美起來。
（二）基本原則。堅持人與自然和諧共生，落實(shí)保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，統(tǒng)籌長江兩岸山水林田湖草系統(tǒng)治理；堅持量質(zhì)并重、以質(zhì)為主，依靠科技進(jìn)步，全面推進(jìn)長江兩岸造林綠化，提升森林質(zhì)量；堅持因地制宜、分類施策，依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在保障長江防洪安全的前提下，遵循森林生長演替自然規(guī)律，科學(xué)開展造林綠化；堅持政府主導(dǎo)、社會參與，通過創(chuàng)新機(jī)制，完善政策措施，鼓勵和引導(dǎo)各方面力量參與造林綠化。
（三）主要目標(biāo)。到2020年，全面實(shí)現(xiàn)長江兩岸宜林地植樹造林，整體提升綠化質(zhì)量，基本建成沿江綠化帶。到2025年，長江兩岸造林綠化全面完成，實(shí)現(xiàn)應(yīng)綠盡綠，森林質(zhì)量明顯提升，沿江生態(tài)防護(hù)體系基本完善，連續(xù)完整、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)初步形成，岸綠景美、綿延萬里的沿江美麗生態(tài)帶基本建成。
二、全面推進(jìn)造林綠化
（四）加快長江兩岸護(hù)堤護(hù)岸林建設(shè)。以人工造林為主，多樹種配置，增加森林覆蓋，擴(kuò)大生態(tài)容量，構(gòu)筑護(hù)堤護(hù)岸屏障，健全長江兩岸生態(tài)防護(hù)體系，改善岸線生態(tài)景觀。有堤防地段，長江干堤臨水側(cè)造林限于臨水側(cè)護(hù)堤地范圍內(nèi)，以發(fā)揮防浪護(hù)岸功能為主，選擇耐水濕、淺根系鄉(xiāng)土樹種，營造防浪林帶，穩(wěn)固防洪堤壩。背水側(cè)護(hù)堤地范圍內(nèi)，在不影響堤防等水利工程安全，留足工程管護(hù)、防汛搶險等交通通道，巡堤查險、防汛備料等空間的情況下，科學(xué)造林，健全護(hù)堤林帶，防止風(fēng)蝕對堤防工程的危害；鼓勵各省在背水側(cè)護(hù)堤地外通過土地流轉(zhuǎn)租用等方式造林，擴(kuò)大生態(tài)廊道空間，具體寬度由各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定。無堤防地段，長江兩岸第一山脊線以內(nèi)區(qū)域，在不影響防洪安全情況下，結(jié)合實(shí)施新一輪退耕還林還草、重點(diǎn)防護(hù)林體系建設(shè)和天然林資源保護(hù)等重點(diǎn)工程，實(shí)施精準(zhǔn)造林，消除現(xiàn)有林地中的“天窗”、宜林荒坡荒丘等裸露地，集中連片建設(shè)防護(hù)林帶，防止水土流失，減少江岸沖刷。兩岸第一山脊線不明顯地段，防護(hù)林帶的寬度由各省結(jié)合當(dāng)?shù)氐匦蔚孛玻凑諛?gòu)筑生態(tài)屏障、防止水土流失、減輕環(huán)境污染的要求確定，防護(hù)林帶寬度原則上應(yīng)在設(shè)計洪水位以上且不少于30米。（2020年前完成）
（五）全面實(shí)施岸線復(fù)綠。依據(jù)河道管理等相關(guān)法律法規(guī)，堅持宜林則林、宜草則草，全面推進(jìn)岸線整治修復(fù)，恢復(fù)和增加兩岸綠色覆蓋。非法碼頭、采石塘口、船廠以及廢棄廠礦和堆積地等侵占的岸線，要采取客土整地等措施，選擇抗逆性好、具有固氮作用的深根性鄉(xiāng)土樹（草）種，進(jìn)行喬、灌、草多層次栽植復(fù)綠，同時加強(qiáng)合法碼頭、口岸、港口等綠化工作，形成與岸線防護(hù)林帶融為一體的自然景觀。干流堤防臨水側(cè)護(hù)堤地范圍以外的灘地、洲灘民垸要加強(qiáng)綠化，合理栽植耐水濕、凈化水質(zhì)、抑螺防病的草類植物進(jìn)行復(fù)綠，禁止種植高桿農(nóng)作物、蘆葦、杞柳、荻柴等。對于庫區(qū)消落帶，要采取工程治理與生物防治相結(jié)合的方式，根據(jù)水位消落和土質(zhì)情況，合理確定綠化范圍，篩選耐旱、耐淹、抗沖刷且能固土的植物，沿濕度梯度方向草-灌-喬階梯狀配置近自然植物群落進(jìn)行修復(fù)。（2020年前完成）
（六）著力沿線城鎮(zhèn)村莊道路綠化美化。以建設(shè)生態(tài)型、功能型城鄉(xiāng)綠地生態(tài)系統(tǒng)為方向，以改善人居環(huán)境為目標(biāo)，將山水林田湖草作為一個生命共同體，抓好長江兩岸沿線城市江邊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)、村屯居民區(qū)的綠化美化，大幅提升生態(tài)宜居水平。要充分挖掘綠化潛力，拓展綠化空間，實(shí)施規(guī)劃建綠、見縫插綠、見空補(bǔ)綠、拆違還綠，科學(xué)配置闊葉樹種、彩葉樹種，在城市江岸建設(shè)防護(hù)綠地、風(fēng)景林地，在路旁種植護(hù)路林，在水系周邊種植護(hù)岸林，形成以片林為極、綠道為軸、林園為核、庭院為點(diǎn)的綠化景觀格局，建設(shè)沿岸美麗城鎮(zhèn)、美麗村莊。加快沿線公路、鐵路兩側(cè)造林綠化，促進(jìn)綠色通道斷帶合攏、改造更新，鞏固和擴(kuò)大綠色通道建設(shè)成果。（2020年前完成）
（七）科學(xué)推進(jìn)森林質(zhì)量提升。堅持先急后緩、嚴(yán)格生境保護(hù)，自然修復(fù)和人工促進(jìn)相結(jié)合，采取補(bǔ)植補(bǔ)造、更新改造等措施，對長江兩岸沿線林分穩(wěn)定性失調(diào)、林木生長發(fā)育遲滯、系統(tǒng)功能退化或喪失、景觀破壞嚴(yán)重的防護(hù)林，選擇沒有共性病蟲害樹種，實(shí)施退化林分修復(fù)，改善林相和林分結(jié)構(gòu)，精準(zhǔn)提升林分質(zhì)量，促進(jìn)森林正向演替，恢復(fù)和提升生態(tài)防護(hù)功能。長江上游地區(qū)，重點(diǎn)對老化、生長衰退的護(hù)岸林和生態(tài)經(jīng)果林進(jìn)行提質(zhì)增效，恢復(fù)和增強(qiáng)沿岸自然生態(tài)景觀。長江中下游地區(qū)，重點(diǎn)對老化、病蟲害嚴(yán)重的護(hù)堤純林調(diào)整樹種結(jié)構(gòu)，培育混交林，設(shè)置隔離帶，提升防浪護(hù)岸、生態(tài)保護(hù)能力。（2025年前完成）
三、不斷完善政策機(jī)制
（八）統(tǒng)籌國土空間規(guī)劃。圍繞長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間資源利用、開發(fā)保護(hù)和空間治理，堅持生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并重，結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田劃定，合理確定長江兩岸造林綠化范圍，保障長江兩岸綠色生態(tài)廊道空間。大力推動土地綜合整治，優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)空間。要按照國務(wù)院退耕還林還草工作總體安排，依法逐步將長江兩岸水土流失嚴(yán)重、地質(zhì)災(zāi)害隱患大，土質(zhì)差、糧食產(chǎn)量低的25度以上坡耕地、重要水源地中15-25度坡耕地、嚴(yán)重污染耕地等退耕，切實(shí)破解長江兩岸生態(tài)修復(fù)任務(wù)重與綠色生態(tài)廊道空間不足的矛盾。
（九）完善資金投入機(jī)制。國家進(jìn)一步加大投入力度，在安排天然林資源保護(hù)、重點(diǎn)防護(hù)林體系建設(shè)等重點(diǎn)工程任務(wù)和補(bǔ)助資金時，向長江兩岸造林綠化和森林質(zhì)量提升傾斜，并安排資金支持長江沿線非法碼頭、采石塘口復(fù)綠。各有關(guān)地方要建立多渠道投入、多部門協(xié)作、多方面參與的造林綠化投入新機(jī)制，積極整合各渠道資金，加大投入力度。要按照“政府主導(dǎo)、市場主體、社會參與、風(fēng)險可控”的原則，通過推行先造后補(bǔ)、以獎代補(bǔ)、貼息貸款、購買服務(wù)等多種方式，積極利用國內(nèi)政策性、開發(fā)性金融貸款，鼓勵和支持利用國外金融組織和政府貸款，以及引導(dǎo)社會資本投入造林綠化。
（十）健全森林建管制度。推行集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”運(yùn)行機(jī)制，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活林地經(jīng)營權(quán)，引導(dǎo)林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，培育新型營造林主體，促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營。推行林地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押、擔(dān)保、入股，有效盤活林木資源資產(chǎn)，發(fā)展?fàn)I造林主體混合所有制。充分發(fā)揮專業(yè)造林隊(duì)伍在標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、規(guī)范化營造林方面的骨干作用，大力推行專業(yè)化造林。完善森林管護(hù)機(jī)制，鼓勵推行專業(yè)隊(duì)伍管護(hù)、承包管護(hù)和家庭管護(hù)等靈活多樣的管護(hù)模式，大幅提升管護(hù)水平。鼓勵在長江兩岸率先建立和推行“林長制”。嚴(yán)格長江兩岸綠色生態(tài)廊道內(nèi)林木采伐審批制度和限額管理，嚴(yán)厲打擊亂砍濫伐、毀林開墾、非法占用林地等各種違法犯罪行為，全面加強(qiáng)森林資源保護(hù)。
四、保障措施
（十一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。有關(guān)省市要按照習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上的重要講話精神，強(qiáng)化主體責(zé)任，將推進(jìn)長江兩岸造林綠化工作納入重要議事日程，統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識，精心組織、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大干部群眾，扎實(shí)推進(jìn)長江兩岸造林綠化各項(xiàng)工作。要把中央的決策部署與當(dāng)?shù)貙?shí)際結(jié)合起來，抓緊研究制定省級實(shí)施方案和配套措施，明確本地區(qū)長江兩岸造林綠化的主要目標(biāo)和任務(wù)，并將目標(biāo)任務(wù)分解落實(shí)到有關(guān)市（州）、縣（市、區(qū)）；建立目標(biāo)責(zé)任制和造林綠化質(zhì)量責(zé)任追究制度，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處。河道管理范圍內(nèi)護(hù)堤護(hù)岸林營造及管理工作，由河道管理單位牽頭負(fù)責(zé)。長江支流造林綠化由各省結(jié)合自身實(shí)際統(tǒng)籌推進(jìn)。
（十二）加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)。國務(wù)院有關(guān)部門要各司其職、各負(fù)其責(zé)，密切配合、通力協(xié)作，加強(qiáng)對長江兩岸造林綠化工作的指導(dǎo)。要加快編制長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃，協(xié)調(diào)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田，優(yōu)化和調(diào)整長江兩岸綠色生態(tài)廊道空間用地，指導(dǎo)各地科學(xué)編制本地區(qū)國土空間規(guī)劃。要督促長江兩岸有關(guān)地方人民政府加快護(hù)堤地的確權(quán)勘界，加強(qiáng)長江干堤兩側(cè)護(hù)堤地造林綠化和經(jīng)營管護(hù)，并指導(dǎo)有關(guān)地方做好長江干流堤防臨水側(cè)護(hù)堤地范圍以外的灘地、洲灘民垸綠化工作。要指導(dǎo)和督促相關(guān)省（市）林業(yè)部門、河道管理部門強(qiáng)化規(guī)劃設(shè)計、組織管理、協(xié)調(diào)服務(wù)和督導(dǎo)檢查，強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，完善造林綠化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程，科學(xué)選擇樹種，高質(zhì)量推進(jìn)長江兩岸造林綠化工作。
（十三）強(qiáng)化科技支撐。加強(qiáng)沿岸碼頭、廢棄廠礦、污染土地、石質(zhì)山地、庫區(qū)消落帶等生態(tài)修復(fù)技術(shù)攻關(guān)，總結(jié)、篩選和研發(fā)一批適宜長江兩岸不同區(qū)域的營造林技術(shù)和模式，加強(qiáng)林草良種選育技術(shù)研發(fā)，加大示范推廣力度，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，提高造林成活率和保存率，推進(jìn)森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升。加強(qiáng)營造林創(chuàng)新平臺建設(shè)，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，構(gòu)建高水平的遠(yuǎn)程技術(shù)服務(wù)平臺，提供直達(dá)林間地頭的造林綠化技術(shù)與管理“配方”，精細(xì)化管理和服務(wù)，不斷提升造林綠化科學(xué)管理水平。
國家發(fā)展改革委
水 利 部
自 然 資 源 部
林 草 局
2018年9月25日
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